Doppik-Einführung - aktueller Stand & Herausforderungen

Eine Einführung eines neuen Haushaltsrechtes, wie des Neuen kommunalen Finanzwesens, der Doppik, mit Beschluss der Innenministerkonferenz (IMK) des Jahres 2003, ist aus der Natur der Sache und der Zuständigkeiten wegen eine Aufgabe der Kommunalverwaltungen, die diese intern lösen müssen.

Darüber hinaus werden aber gerade mit der Doppik Ziele verfolgt, die der Bürgerschaft, dem gesellschaftlichen Umfeld, bis hin zum einzelnen Bürger insgesamt einen langfristigen Nutzen erbringen sollen. 

Allerdings ist einsichtig, dass allein die Einführung eines neuen Haushalttsrechtes und eines dazugehörigen doppischen Buchungssystems für sich allein keine gefüllteren Kommunalkassen schaffen kann. Vielmehr können sich positive Effekte für die kommunale Finanzsituation erst im Zusammenspiel vieler Einzelveränderungen der Haushaltswirtschaft mittel- bis langfristig zeigen.

Auf der Grundlage der IMK-Beschlüsse zur Doppik-Einführung in Deutschland aus dem Jahre 2003, wurde im Freistaat Thüringen ein Grundsatzbeschluss des Kabinetts vom 24.01.2006 zur Doppik-Einführung, als Optionsmodell mit Start zum 01.01.2009 gefasst. Davon ausgehend erfolgte in dem Zeitraum Mai 2006 bis Oktober 2007 die Ausarbeitung der erforderlichen gesetzlichen und inhaltlich-organisatorischen Grundlagen zur Einführung der Doppik. Dies wurde umgesetzt durch acht NKF-Landesprojektgruppen als Gemeinschaftsprojekt des GStB und des Thüringer Innenministeriums. Ergebnis dieser Vorarbeiten war die Gesetzesvorlage zur Doppik-Einführung.

Diese wurde am 09.04.2008 in erster Lesung im Thüringer Landtag beraten und am 19.11.2008 im „Thüringer Gesetz über das Neue Kommunale Finanzwesen“ (ThürNKFG) beschlossen. Das sog. ThürNKFG (Artikelgesetz), darin enthalten das ThürKDG-Doppikgesetz, trat am 01.01.2009 zeitgleich mit den zugehörigen Verordnungen (ThürGemHV-Doppik, ThürGemBV) und Verwaltungsvorschriften (VwV-ThürGemBV, VwV Konten und Produkte, VwV-Abschreibungstabelle) in Kraft. Ab 2009 besteht also die Options-Möglichkeit für Thüringer Kommunen, auf die kommunale Doppik umzustellen.

Doppik-Umsteller-Kommunen - Thüringen

erste Doppik-Umsteller -  Stadt Leinefelde-Worbis und Lkr. Eichsfeld

Etwa 43 Kommunal-Haushalte in Thüringen von 850 Kommunen werden doppisch geführt. Durch die beteiligten großen Städte Jena, Gera, Nordhausen, Suhl sowie die Kommunen Leinefelde-Worbis, Heilbad Heiligenstadt, Eisenberg und dem Landkreis Eichsfeld sowie nicht zuletzt den beteiligten drei VG's und einer in Landgemeinde umgewandelten VG, werden bereits ca. 20% der Thür.-Bevölkerung - also etwa 450.000 Einwohner - doppisch „bewirtschaftet“.

NKF-Konferenzen fanden 2010, 2012, 2015 (Mai in Weimar) statt. Daran schloss sich das an der DHGE in Gera initiierte Kommunale Austausch Finanzen - Projekt 2017-2020 mit 6 Präsenztagungen an, welches dann an 2021 in die Federführung der Stadt Jena in Präsenz- und online-Formaten übergeleitet wurde.

Weitere Kommunen, wie die Stadt Mühlhausen, Stadt Bad Salzungen oder die Landeshauptstadt Erfurt bereiteten die Doppik-Einführung vor oder haben zumindest mit der Erfassung und Bewertung des Kommunalvermögens begonnen, dem Aufbau der Vermögensbuchhaltung. Dennoch ist es (in Thüringen im Unterschied zu fast allen anderen 15 Bundesländern) nach 2009 nicht zu der seinerzeit angestrebten großen Umstellungswelle auf die Doppik gekommen. Vielfach wurde als Argument die nach 2009 stark nachlassende Unterstützung durch den Freistaat und die ungeklärte Frage der kommunalen Gebietsreform kommunalseitig angeführt.

Insoweit gab Hoffnung, dass die Thüringer Landesregierung im Rahmen der Umsetzung der freiwilligen Gebietsreform nach 2017/2019 Gebietsreform dies Thema mit auf die Agenda aufgenommen hatte und andererseits in diesem Zuge die Einführung einer vereinfachten kommunalen Doppik anstreben wollte.

Der Doppik-Einführungsstand hat sich in den 16 Bundesländern seit dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom November 2003 sehr unterschiedlich, heterogen, entwickelt.
Einige Bundesländer (z.B. NRW, Niedersachsen, Brandenburg, Hessen, MV, Sachs.-Anhalt) haben die formale Umstellung bis 2014/2015 abgeschlossen, Baden-Württemberg schließt diese bis 2021 ab.
Andere Bundesländer (Thüringen, teilweise Bayern, teilweise Schleswig-Holstein) sind nur sehr unvollkommen vorangekommen, teiweise begründet im Optionsmodell (Freiwilligkeit). Der Gesamt-Umstellungsstand (2017) (aktuelle Daten auch auf www.haushaltssteuerung.de) wurde mehrfach, auch wissenschaftlich, untersucht.

Dies beispielsweise von der BA-Gera (2012) und deutschlandweit auch u.a. von der KGSt in Bonn (2011). In Sachsen-Anhalt gibt es aktuell eine offizielle Berichterstatung der Landesregierung an den Landtag zum Stand der Umstellung vom Dezember 2014. Eine Gesamt-Darstellung für alle Bundesländer ist also immer nach dem jeweiligen Erhebungsstand in ihrer Aktualität zu betrachten.

Hier aufgelistet beispielhaft einige recht interessante und aussagekräftige Untersuchungsergebnisse verschiedener Autoren aus den Jahren 2011-2014. Eine tabellarische Gesamt-Übersicht der Einführungszeiträume finden Sie hier.

Eine Doppik-Einführung in einer konkreten Kommune kann, je nach Größe der jeweiligen Kommune, signifikante Anstrengungen personeller, technischer und organisatorischer Art erfordern. Dies insbesondere wegen der erheblichen neuen Aufgaben sowie rechtlichen und tatsächlichen Vorgaben zur Erfassung und Bewertung des gesamten kommunalen Vermögens, zum Produkthaushalt, zur Haushaltsplanung und -abrechnung, zum Konten-und Buchungssystem.

Dies schließt ein die vollständige Umstellung altgewohnter Arbeitsweisen, geregelt über neue Dienstanweisungen und Organisationsanweisungen.

Zuweilen wird als kritisches Argument vorgetragen, die Umstellungsaufwendungen sachlicher, technischer, personeller Art (Schulungen, Dienstleistungen ) seien zu groß. Hier kann mit optimierten Abläufen, einer klugen Integration von IT-Maßnahmen in ohnehin geplante Umstellungen, z.B. der Hardware, viel Aufwand gespart werden. Zudem bieten heutige neueste Methoden, wie Hosting-Systeme (nur Software-Nutzung, kein Kauf) oder gar Cloud-Technologien, ganz neue qualitative und erheblich kostenmäßig günstigere Optionen gegenüber dem Stand von 2010 oder gar 2005. Auch kann, z.B. enormer Schulungsaufwand eingespart werden, durch Einführung einer zentralen Finanzbuchhaltung, die Ausbildung von Multiplikatoren, so die Erfahrungen aus der Praxis. Hinzu treten dringend erforderliche Vereinfachungsregelungen in der Doppik-Umstellung für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz (bsp. NI - Inventurerleichterung 2013, Haushaltsausgleich (MV - Afa-Erwirtschaftung) und der ersten Jahresabschlüsse (NRW - NKFFG - 2012/2013).

Gut beraten ist jede Kommune, die vor Beginn der Arbeiten ein komplettes Massenkonzept erarbeitet, z.B. für das Kommunalvermögen, im Idealfall an den Positionen der Bilanz angelehnt, um festzustellen, wie viele Vermögens-Elemente oder Schulden-Elemente eigentlich zu bearbeiten sind. Die sollte eingebettet werden in einen gesamten Sach-, Zeit- und Personalplan, das A und O der Projektumsetzung. Dabei kann der Teil Kommunalvermögen in einer Inventur-Richtlinie eingearbeitet werden, die vor dem Start des Erfassungsprozesses des Kommunalvermögens erstellt werden sollte.

Praxishilfen finden sich hierzu auch auf den Projektseiten NKF-Thueringen - Landesverwaltungsamt. Hier ist auch die Frage zu klären, ob die eigenen personellen, finanziellen und sachlichen Ressourcen zur Lösung aller Aufgaben ausreichen oder ob externe Hilfe, sei es aus Pilotkommunen, Partnerstädten, wissenschaftlichen Einrichtungen oder professioneller externer Sachverstand aus Wirtschaftsprüfung/Kommunalberatung ggf. ergänzend benötigt wird.

Hierzu dient die vollständige Erfassung und Bewertung des Kommunalvermögens, zunächst in einer Ersterfassung (Eröffnungsbilanz zum Stichtag) und im Folgenden in der Wertfortschreibung (Zu-und Abschreibung) der Vermögensgegenstände und Schulden. Eine komplette Übersicht über das bilanzielle Kommunalvermögen überhaupt wird so erstmals möglich.

Durch die pflichtmäßige Berücksichtigung der Abschreibungen, also des in Geldwert ausgedrückten realen Werteverzehrs, mit der Einführung der doppelten Buchführung für Kommunen, werden die Abschreibungen im  Zeitpunkt dieses Werteverzehrs verbucht. Zugleich werden die Abschreibungen damit über die gesamte Nutzungsdauer bzw. Restnutzungsdauer des Vermögensgegenstandes verteilt. Letztlich ist dies auch ein wichtiger Aspekt der Generationsgerechtigkeit für nachfolgende Generationen.

Zugleich soll im Abschreibungskreislauf die Refinanzierung des Werteverzehrs im Geldfluss der Einzahlungen angestrebt werden. Dies beispielweise bei einer Investition zur Schaffung neuen Kommunalvermögens durch die Kalkulation von Preisen/Gebühren unter Berücksichtigung der Abschreibungen in den zu erzielenden Umsätzen/Einzahlungen.

Dezentrale Ressourcenverantwortung & Ermöglichung der zielorientierten Steuerung durch Budgets

Was bedeutet dezentrale Ressourcenverantwortung im Einzelnen?

• Verlagerung Verantwortung für Ressourcen (Personal, Grundstücke und Gebäude, sonstiges Anlagevermögen, Sachmittel usw.) von zentralen Stellen „Querschnittsämtern“ (Personalamt, Kämmerei, Hauptamt u. a.) auf die Fachbereiche

• dezentrale Organisationseinheiten - Fachverantwortung und Ressourcenverantwortung in einer Hand vereint

• Vorteile Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung:

• Abbau von unübersichtlicher, entscheidungshemmender Komplexität

• Schaffung von Transparenz, Durchschaubarkeit im Innen- und Außenverhältnis

• Zurechenbarkeit (unmittelbar) von Kosten und Leistungen auf die Geschäftseinheit

• Schaffung Voraussetzungen für die Budgetierung in der Geschäftseinheit

• Herstellung Einheit von Entscheidung und Verantwortung,

• Möglichkeit, wettbewerbsähnliche Verfahren entwickeln, Vergleichbarkeitsmodelle intern-extern

• Geschäftseinheiten mit größerer Leitungsverantwortung und Steuerungsmöglichkeiten

• zentrale Ressourcenzuteilung wird zu Budgetierung und ergebnisorientierter Steuerung mit  Vorgabe von Leistungs- und Finanzzielen auf der Basis Produkthaushalt/Steuerung durch Produkte

• zentrale Aufgaben bleiben mit Unterstützung durch Controlling und Berichtswesen aus den dezentralen Einheiten
   
• keine „Totaldezentralisierung“, das wäre problematisch, ein idealer Mix ist zu finden

Die Bildung von Produkten als gebündelte Arbeitsergebnisse der Verwaltungstätigkeit und die Entwicklung adäquater Produktziele und Kennzahlen ermöglicht grundsätzlich in der doppischen Haushaltsführung eine wesentlich effektivere Steuerung. Dabei können die einzelnen Produkte in den jeweiligen Teilplänen exakter untersetzt, somit optimiert werden.

Die Zielerreichung kann durch eine gut durchdachte, motivierende Budgetierung unterstützt  werden. Jedoch stellen sich die theoretisch möglichen Steuerungs-und Budgetierungsergebnisse nicht unmittelbar nach der Doppik-Einführung ein. Die Ziele und Kennzahlen sind sinnvollerweise nach Abschluss der Einführungsphase der Doppik, ca. 2 Jahre nach Doppik-Buchungsstart, also nach dem 2. Haushaltsplan und ersten Jahresabschluss, im Idealfall langsam ansteigend, sinnvoll und  behutsam, einzusetzen. Andernfalls ist ein Überforderungsdruck zu erwarten, der negative Gesamtwirkungen auf den Doppik-Umstellungsprozess haben kann.

Eine kommunale Besonderheit ist das Hauptziel der Kommune in der kommunalen Selbstverwaltung (Artikel 28 GG), die Daseinsvorsorge für ihre Bürger zu sichern. Hingegen gilt für die Privatwirtschaft (Artikel 14 GG) das Hauptziel des wirtschaftlichen Erfolges, der Gewinnerzielung. Daher kann eine Kommune sog. defizitäre Produkte nicht einfach „streichen", wie es in der Privatwirtschaft möglicherweise erfolgen würde. Defizitäre Produkte, bei denen die Aufwendungen / Auszahlungen die Erträge / Einzahlungen übersteigen, sind in der doppischen Kommunalpraxis recht häufig anzutreffen. Der Grund liegt im vorgegebenen Produktkatalog und der Systematik der Planerstellung. Die Haupterträge / Einzahlungen, wie Steuern und Abgaben, Zuweisungen von Land, Bund oder EU sind in einem gesonderten Produkt 61110–Steuern, allg. Zuweisungen, allg. Umlagen zu veranschlagen und werden nicht auf alle anderen Produkte „aufgeteilt".

Die Doppik-Einführung kann einen Zusatzeffekt für die Bürger, aber auch die kommunalpolitischen Gremien  erbringen. Durch die genaue Zuordnung und Buchung der produktspezifischen Erträge / Einzahlungen  und Aufwendungen / Auszahlungen der Kommunalverwaltungen wird es möglich, Auskunft darüber zu geben, wie etwa Steuern, Gebühren oder Abgaben genau genutzt werden. Einige Bestrebungen hierzu führen zum Thema Bürgerhaushalt (Porto-Allegro-Prozess).

Intern kann darüber hinaus  in der Kommunalverwaltung ermittelt werden, wo welche Kosten in welcher Höhe anfallen und wo möglicherweise sinnvolle, vertretbare Einsparungspotenziale zu suchen und zu finden sind.

Selbstläufer sind diese Möglichkeiten allerdings keinesfalls, ein intensiver Schulungs-und Einführungsprozess, das „Mitnehmen" aller Beteiligten und Rückkopplungen / Feedback in jeder Prozessphase sind dringend zu empfehlen, um einen erfolgreichen Prozessablauf zu gewährleisten.

Eine besondere Herausforderung stellt für die doppisch buchenden Kommunen die volle Erwirtschaftung des Werteverzehrs des Kommunalvermögens, der Abschreibungen, dar. Die gesamte Wertgröße des Anlagevermögens und damit auch der Abschreibungen nimmt in der Regel erhebliche Größenordnungen an.

Beispielsweise kann bei einem gedachten Bilanzvolumen eines Anlagevermögens von 150 Mio. €, bei entsprechend hohem Anteil der bebauten Grundstücke und des Infrastrukturvermögens als werthaltigste Positionen, eine Abschreibungsgröße von 4-6 Mio. € durchaus ermittelt werden.

Hier können Änderungen in Einzelregelungen der amtlich fest vorgeschriebenen Abschreibungs-Tabelle (Afa-Tabelle) erhebliche Auswirkungen besitzen. So geschehen in Thüringen, wo mit der Änderung der Rechtsvorschriften zum 01.01.2013 (Infrastrukturvermögen), auf intensive Hinweise aus der Kommunalfamilie, die Nutzungsdauer des Straßenvermögens auf den ursprünglich 2008 erarbeiteten Wert von 35 Jahren (zuvor: 25 Jahre) deutlich verringert wurde und damit die Belastung der kommunalen Ergebnishaushalte gesenkt werden konnte.

Hier ist eine erhebliche Ungleichbehandlung der doppischen Kommuen zu den noch kameralen Kommunen in Thüringen nicht zu übersehen - ein Grund mehr zu einer baldigen generellen Umstellungsentscheidung.